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Sí o sí: Me canso ganso

Sí o sí: Me canso ganso

Jun. 26. 2019. 16:27
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Redacción IDI Media
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Por: Ma. Amparo Casar • José Antonio Polo / Mexicanos contra la corrupción e impunidad.


La polis mexicana discute con ardor cuestiones que se creían superadas: el valor de la división de poderes, de los órganos autónomos constitucionales, del mando civil en las instituciones de seguridad pública o de las organizaciones sociales como actores necesarios en la deliberación democrática.

Un eje de la discusión es el del respeto a la ley. El nuevo gobierno procede en esta materia con discrecionalidad sin precedentes. Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad y Causa en Común han hecho un recuento puntual de actos del nuevo gobierno que pueden considerarse ilegales o de dudosa legalidad. Este es su reporte.


El 17 de abril en su conferencia mañanera el presidente López Obrador expresó: “si hay que optar entre la ley y la justicia, no lo piensen mucho, decidan en favor de la justicia”. Lo hizo en el contexto del famoso Memorándum (16 de abril 2019) para dejar sin efecto la reforma educativa: “Yo hice un compromiso, que se iba a cancelar la reforma educativa y eso es lo que estoy haciendo”.

Definido como el entramado de leyes y ordenamientos jurídicos que norman el comportamiento de gobernantes y gobernados, el Estado de derecho se nutre de autoridades que respetan y hacen respetar la ley, de ciudadanos que asumen la obligación de regir su comportamiento con base en ese marco jurídico y de someterse a las consecuencias en caso de no hacerlo.

Los gobernantes en México han exhibido tradicionalmente no sólo un desprecio generalizado por el Estado de derecho, sino que se han mantenido impunes ante las trasgresiones al mismo.

Esto es particularmente preocupante porque el Estado de derecho es un pilar de la democracia, el mecanismo para acotar el ejercicio del poder y el instrumento para hacer resguardar y dar vigencia a los derechos fundamentales.

Si se toma en serio la expresión de que habrá un auténtico Estado de derecho, “al margen de la ley, nada; por encima de la ley nadie” se debiera esperar un comportamiento particularmente escrupuloso en lo que respecta a la legalidad de las acciones y proceder del Poder Ejecutivo. No ha sido el caso.

Aun cuando este gobierno haya reiterado su desprecio por los datos y evidencias ofrecidos por investigadores, técnicos y académicos, es relevante documentar la actitud y comportamiento del Poder Ejecutivo frente a legalidad y no quedarse con la mera impresión de que los posicionamientos de su titular en las conferencias mañaneras y algunas de sus acciones de gobierno vulneran la división de poderes, exceden sus facultades, debilitan las instituciones y violan distintos ordenamientos legales.

Para ello hemos elaborado un registro que da cuenta de una serie de acciones que pueden juzgarse como ilegales, otras de “dudosa legalidad” y otras más que constituyen leyes u ordenamientos a modo (Anexo 1).1

La mayoría de estas configuran una tendencia cuyo fin último es la concentración y centralización de poder en el presidente y un ejercicio discrecional del mismo. Muchas de ellas ya se encuentran en litigio ante las autoridades competentes: Suprema Corte y juzgados (Anexo 2).2

Un dato relevante que sirve como termómetro. Las estadísticas disponibles sobre acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales revelan que estos medios de control de constitucionalidad se elevaron desproporcionadamente: en el primer caso de 14 a 69 y, en el segundo, de 49 a 176. Crecimientos de 393% y 259%, respectivamente.

No se cuenta con la estadística de amparos indirectos pero, literalmente, éstos se cuentan por miles (ver gráfica).

Es natural y deseable que, ante cualquier diferendo en el ejercicio del poder, los poderes y las personas ejerzan su derecho a defenderse pero lo que no es normal es que se multipliquen los litigios en las proporciones descritas.

No todas estas acciones y controversias fueron interpuestas en contra del Poder Ejecutivo pero el crecimiento de las mismas es una señal de alerta sobre el estado de la legalidad en estos primeros seis meses de gobierno.

En el Anexo 1 pueden consultarse aquellas que han sido interpuestas en contra de actos del Ejecutivo: 11 controversias constitucionales, siete acciones de inconstitucionalidad y miles de amparos indirectos.

Estos últimos fundamentalmente por despidos injustificados, falta del pago de liquidaciones conforme a ley, reducción de salarios y cancelación del aeropuerto de Texcoco.

1. Extralimitación de facultades y división de poderes

En una primera categoría se agrupan aquellas acciones en las que se rebasan las facultades y atribuciones expresamente otorgadas al Ejecutivo y se vulnera el principio de división de poderes que conlleva la prohibición de invadir las esferas de competencia de otras ramas, órdenes de gobierno y órganos de autonomía.

La primera de ellas y quizá la más importante es el Memorándum dirigido a sus secretarios de Hacienda, Educación Pública y Gobernación del 16 de abril para dejar “sin efecto todas las medidas en las que se haya traducido la aplicación de la llamada reforma educativa”.

Este acto es nulo de pleno derecho. No puede decretarse la derogación de una norma constitucional a través de un documento administrativo sin validez jurídica.

Este acto constituye una ilegalidad por los cuatro costados.

Viola el artículo 16, primer párrafo que establece que todo acto de autoridad debe estar fundado y motivado y responde al principio por el cual ninguna autoridad puede hacer algo para lo que no esté expresamente facultada.

Viola el 49 referente a la división de poderes en el que se expresa que un poder no puede suplantar a otro.

Viola el 89, fracción primera que obliga al Ejecutivo a aplicar en la esfera administrativa las leyes y demás normas jurídicas.

Viola los artículos 128 y 133 que obligan a todo funcionario a cumplir y hacer cumplir la Constitución y que transgrede la jerarquía normativa prevista en la Constitución. En este último caso no sólo se vulnera un precepto constitucional, sino que se instruye a tres de sus colaboradores a hacerlo.

Figura también el veto a tres empresas farmacéuticas, a través de un oficio del presidente (20 de marzo) en el que se les impidió competir por contratos del gobierno. El oficio señala que el monto de la compra del gobierno de Peña Nieto en 2018 a estas empresas (34 mmdp) “resulta a todas luces inmoral y violatorio del artículo 28 de la Constitución que prohíbe monopolios”.

Además de incongruente porque la propia administración de López Obrador otorgó contratos en marzo de este año y por adjudicación directa a estas mismas empresas, el presidente no tiene la facultad de decidir la condición monopólica de un mercado ni tampoco su derecho a competir mientras se investiga. Esta facultad corresponde a la COFECE.

En todo caso, lo que hubiese podido impedir la participación de estas empresas en las ventas habría sido una inhabilitación por parte de la Función Pública por incumplimiento de contratos, pero tal no fue el caso.

De hecho, Grupo Fármacos Especializados S.A. de C.V. (Grufesa) consiguió una suspensión definitiva en contra del oficio que el presidente le envió a la SHCP para impedirle participar en licitaciones públicas y adjudicaciones directas en venta de medicamentos y materiales de curación.

El levantamiento del Censo del Bienestar también resulta ilegal.

No existe fundamento para que expromotores del voto realicen una actividad de esta naturaleza. De conformidad con los artículos 41 y 134 de la Constitución es ilegal hacer proselitismo con recursos públicos y la promoción de la imagen de algún servidor público.

Los llamados “servidores de la nación” siguieron levantando el censo cuando menos hasta marzo de 2019 portando gafetes y chalecos con la imagen del nuevo gobierno y el nombre de Andrés Manuel López Obrador.

Hoy en día y a pesar de la austeridad republicana que ha significado el despido de miles de trabajadores, la Secretaría del Bienestar ha “formalizado” a 16 mil 804 servidores de la nación con un salario mensual de ocho mil 173 pesos.

En el caso del IMSS, organismo de gestión tripartita regido por la Ley del Seguro Social, se presenta otra inobservancia de la ley pues corresponde al Consejo Técnico tomar ciertas decisiones y, como menciona el ex director de la institución en su carta de renuncia:

“Es real el riesgo de aumentar los litigios y ocasionar cuantiosos daños patrimoniales, por tomar decisiones al margen de la Ley del Seguro Social o por funcionarios sin atribuciones”.

Además, se ordenó anular a los delegados aprobados por el Consejo y nombrar “a una suerte de delegados administrativos estatales, fuera de este Consejo, para que ellos, en los hechos, administren desde lo local al IMSS”.

Las consultas populares, en particular la de la Termoeléctrica de Huexca, es otro caso. El gobierno lo llamó “ejercicio participativo”, figura que no tiene sustento legal y que se llevó a cabo sin ningún mecanismo que garantizara la imparcialidad del proceso.

Habitantes de Huexca y de otras nueve localidades de tres estados promovieron recursos denunciando la violación del derecho a la consulta.

En cuanto a las facultades de nombramiento se registran excesos y acciones de dudosa legalidad. En el uso de estas facultades además de leyes a modo como la conocida Ley Taibo o el cambio del reglamento del SAT para poder nombrar a su titular, se registra una grave imprudencia e impetinencia en los nombramientos de los integrantes de los órganos reguladores del sector energético (CRE y CNH) y una influencia cuestionable al privilegiar la lealtad y militancia a expensas de la mínima competencia o experiencia en la materia para poder mantener el control sobre las decisiones.

El abuso ha sido tal que se ha recurrido a una dispensa de los requisitos de título universitario, cédula profesional o experiencia en el sector para poder nombrar a dos altos funcionarios de Pemex.

La Ley de Remuneraciones ha sido objeto de acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparos indirectos individuales de diversos organismos y servidores públicos por incurrir en diversas omisiones legislativas y menoscabar derechos constitucionales.

Algunos han sido resueltos en favor del demandante como el del Banco de México al que se le concedió la suspensión en la aplicación de la ley. No se logró la mayoría de ocho votos en la SCJN para su invalidez total pero sí para emplazar al Congreso para que establezca los parámetros para determinar el salario del presidente.

Al igual que la de Remuneraciones, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ha sido sujeta a acciones de inconstitucionalidad (CNDH, COFECE, IFT y BM) y amparos indirectos y una controversia constitucional por el gobernador de Michoacán toda vez que considera que la figura de los superdelegados atenta contra la autonomía de la entidad federativa.

La puesta en marcha del reclutamiento y operación de la Guardia Nacional sin haber aprobado el marco normativo necesario constituye otra ilegalidad y contraviene los artículos 16 y 21 de la CPEUM además de a la propia reforma recién aprobada.

Esto, sin considerar la regresión que significa la militarización de la seguridad pública al otorgarle a las Fuerzas Armadas plenas facultades para perseguir delitos, atribución que en cualquier régimen democrático corresponde esencialmente a la policía.

Se advierten ilegalidades y/o abuso de poder en el caso de ex funcionarios de la CFE, de la CRE y de empresas contratistas que fueron exhibidos en una mañanera (11 de febrero) sin prueba alguna.

Con ello se incurrió en la violación a la presunción de inocencia (artículo 14 de la Constitución), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 18 y 19) y la Convención Americana de Derechos Humanos (arts. 11 y 13) que establecen el derecho al honor de las personas.

Lo mismo ocurre con la liberación de presos políticos porque, aunque no es incompatible con el Estado de derecho, resulta preocupante que los procesos de liberación por desistimiento del Ministerio Público atiendan a una lista seleccionada y anunciada por el titular del Ejecutivo y no por una política de la Fiscalía.

Finalmente, se consigna una vulneración de la laicidad del Estado establecida en el artículo 40 de las Constitución y la violación de los procedimientos para el diseño de imagen y comunicación dispuestos en el Manual de Proceso del INBA al haber utilizado el Palacio de Bellas Artes para un homenaje al líder de la Iglesia de la Luz del Mundo y Apóstol de Jesucristo.

2. Violaciones a los derechos fundamentales

La segunda categoría de acciones de ilegalidad se refiere a la obligación de promover, proteger y garantizar en su esfera de competencia el respeto y condiciones para el ejercicio de los derechos fundamentales.

Se sitúan en esta categoría la suspensión o reducción de recursos para las estancias infantiles, para los comedores comunitarios, para la atención del VIH/SIDA y Cáncer. En todos los casos hay una invasión de la administración pública federal a un acto de la Cámara de Diputados que asignó recursos para esos fines.

Adicionalmente, se vulnera la igualdad entre el hombre y la mujer, el derecho a la alimentación y a la salud además de la progresividad de los derechos (arts. 1 y 4 de la CPEUM).

De cada una de ellas existen acciones de inconstitucionalidad o amparos. En el caso de las estancias infantiles ya han sido ganados más de 250 amparos y los jueces han ordenado la restitución de los fondos.

El derecho a la salud también ha sido violentado por el congelamiento de compra de medicamentos, por el recorte inicial a los recursos de salud, así como por el subejercicio de los mismos (12 mmdp) que según el extitular del IMSS ponen “en riesgo la prestación de servicios” y se ha pedido desviarlos a otros fines.

Habría que agregar la desaparición de más de mil mdp del extinto programa IMSS-Prospera que otorgaba medicamentos y consultas gratuitas a personas sin seguridad social.

En situación similar se encuentra la cancelación —vía una circular del 14 de febrero— de recursos para la sociedad civil por el doble motivo de que se hace caso omiso de la decisión de los legisladores que les asignaron presupuesto y se viola la Ley de Fomento a las actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

Por su parte, el despido injustificado de servidores públicos —muchos de ellos sin recibir las liquidaciones correspondientes— además de producir un desmantelamiento de las estructuras profesionales de la administración pública, incumple con el apartado B del artículo 123 constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del Servicio Profesional de Carrera.

Por último, es de resaltar la negativa del gobierno federal a despejar las vías férreas ocupadas por integrantes de la CNTE durante 18 días en Michoacán. Además del daño patrimonial causado y que se calcula en cerca de 20 mmdp, esta omisión violó abiertamente la libertad de tránsito y dejó de:

“proteger y garantizar, en el ámbito de sus atribuciones, los derechos de las personas, mandato al que no pueden renunciar o pretender delegar a terceras instancias” .

comunicado de la CNDH, 7 de febrero, 2019

3. Uso discrecional de los recursos públicos

Una tercera categoría corresponde al uso discrecional de los recursos públicos y a la forma en que se ejerce el presupuesto.

Como en administraciones anteriores, se continúa con los vicios y excesos del pasado en las compras y contratos gubernamentales e incluso la contratación de dos empresas fantasma.

En lugar de licitaciones públicas y abiertas, como lo marcan la Constitución y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, siguen predominando, cuando no aumentando, las asignaciones restringidas y adjudicaciones directas.

El mero contraste entre uno y otro tipo de contrataciones no deja lugar a dudas: 76% de los contratos se han otorgado por adjudicación directa, 17% por licitación y 6.5% por invitación restringida.

Entre las adjudicaciones directas cabe resaltar el caso de las 671 pipas de Pemex. Además de no haber sido justificada conforme a la ley, el contrato fue concedido mediante una figura inexistente —“adjudicación competitiva”— y existe una violación al contenido de la NOM-012 que prohíbe que unidades de ese tipo distribuyan materiales peligrosos.

A este ejemplo lo acompañan los casos del Tren Maya en el que una vez más se recurrió a la adjudicación directa sin caer en ninguno de los supuestos de excepción; la sustitución del NAICM por el aeropuerto de Santa Lucía que, entre otras, viola el artículo 134 constitucional que obliga al Estado a administrar los recursos con eficiencia, eficacia y economía e incumple con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Medio Ambiente, y la refinería Dos Bocas que carece de las formalidades necesarias: las evaluaciones jurídica, económica, financiera y ambiental.

En los cuatro casos se han interpuesto ante las instancias judiciales desde amparos indirectos hasta denuncias populares.

Igualmente importantes han sido los recortes a los órganos constitucionales autónomos (OCAs). En el Proyecto de Egresos de la Federación la iniciativa del Ejecutivo redujo su presupuesto seriamente aunque la Cámara de Diputados asignó 23 mmdp adicionales a la propuesta inicial: INE, -38.5%; CRE, -31.1%; CNH, -30.3%; IFT -27.7%; INAI, -21.1%; CNDH, -14.3%; COFECE -9.2%

La reducción propuesta vulnera la autonomía presupuestal de los OCAs además de que compromete su función dentro del esquema de pesos y contrapesos que a lo largo de dos décadas se ha ido construyendo en el país.

La mayoría de estos órganos han interpuesto acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales que hasta ahora suman ocho.

Para terminar, está el manejo de los programas sociales sin reglas de operación y con una promoción personalizada por parte del gobierno de López Obrador.

Este año fueron asignados 119 mil 500 millones de pesos para 11 programas considerados prioritarios tipo “U”, es decir, “aquellos que funcionan sin reglas de operación que establecen la metodología, manuales y criterios de selección de beneficiarios”.

No hay fundamentación para entregar sin reglas de operación el 33% de los recursos destinados a subsidios. Y, no cabe más que concluir que la elaboración de un “censo” propio, la entrega directa del dinero en efectivo encabezada y publicitada por el presidente y la ausencia de reglas para hacerlo apuntan a la creación de clientelas político-electorales.

Imaginemos que el abstracto concepto “Estado de derecho” en nuestro país es un barco; un barco que, a pesar de sus defectos y remedos, flota y navega.

Ahora imaginemos que el capitán de dicha nave gira todos los días instrucciones contra el sentido común o contradictorias entre sí, sin que ningún miembro de su tripulación se atreva a cuestionar sus decisiones; imaginemos que, para que nadie dude de su autoridad y temeridad, ordena incluso horadar el casco por debajo de su línea de flotación.

El Estado de derecho y nuestras instituciones no son una abstracción, son el barco. Adoptar una interpretación personal de la ley o de plano ignorarla aduciendo “justicia” o “austeridad, honradez y combate a la corrupción”, puede conducir al país a un tobogán de ingobernabilidad.

Esta interpretación selectiva de la ley “conecta” con grupos que también imponen en muchas regiones del país su “ley” y su voluntad: pobladores, guardias comunitarias o grupos criminales.

Las imágenes del sometimiento de militares en La Huacana, Michoacán, lamentablemente sólo son un ejemplo de lo anterior. A juzgar por el recuento de los últimos seis meses no serán las últimas.


Este trabajo es una llamada para alertar del peligro que significa un gobierno que llegó al poder por la vía legal y con legitimidad electoral pero que habla, propone y actúa, colocando a la legalidad y a las instituciones en un plano secundario. Regresando a la metáfora, un gobierno que estaría dispuesto a quemar las naves que le permitieron llegar al poder. Lo anterior pudiera tener varios nombres, pero no serían los de institucionalidad, democracia o legalidad.


María Amparo Casar
Investigadora del CIDE, analista político y presidente ejecutivo de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.

José Antonio Polo
Director general de Causa en Común.


Agradecemos a los equipos de investigación de MCCI y Causa en Común el trabajo que realizaron para la elaboración de este artículo.